检察机关公益诉讼调查核实权是指检察机关在履行公益诉讼检察职能过程中，为查明案件事实，向有关行政机关以及其他组织、公民调查核实相关情况的权力。调查核实工作是检察机关公益诉讼案件办理的必要环节。现有法律解释规定了行政机关以及其他组织、公民应当配合检察机关收集证据材料，但未明确规定法律后果。实践中，行政机关及其他调查对象存在抵触心理，不愿配合，检察机关调查核实工作阻力加大，且又缺乏刚性保障措施以有效应对。因此，需要在法律规定、制度保障等多方面为公益诉讼调查核实权提供支撑。

 一、公益诉讼调查核实权面对的困境

 1.法律规定不完善。目前，对检察机关公益诉讼调查核实权做出规定的相关法律有《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》）和《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）等。但《办法》仅适用于北京等省、自治区、直辖市公益诉讼试点检察机关，不具备普遍规范性。《解释》第6条规定：人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。《解释》对调查核实权的规定只明确了有关行政机关以及其他组织、公民有配合调查的义务，对检察机关调查核实的具体方式、启动程序、工作要求以及有关组织、个人不予配合的法律后果均未做出规定。     

 2.保障性措施缺失。检察机关调查核实权原则上不应具有强制性，但是基于公益诉讼目的的特殊性，赋予强制性的保障性措施并不影响调查核实权的权利属性。即只有在调查核实权行使受到阻碍，严重影响检察机关办理案件时，才可以启动强制性手段要求当事人积极配合，尽快查明案件事实，收集证据，及时制止损害行为。但在办案实践中，一些行政机关及其他调查对象往往会基于自我保护心态，不配合调查，检察机关对此束手无策。尤其是损害重大国家利益和社会公共利益案件，相关部门或组织负责人具有潜在的渎职或其他犯罪可能，当检察机关调查核实权不具备刚性程序措施保障的情况下，公益诉讼工作的开展便举步维艰。

 3.权力行使能力不足。传统民行案件定位于法律监督，注重程序性审查，民行检察人员行使调查核实权时要坚持中立性，而公益诉讼是法律赋予检察机关的新职能，它要求公益诉讼检察人员以“公益代言人”的身份参与案件，要对案件事实进行实质性认定。因此，办案人员思路和能力的转变十分关键，其决定着调查核实权行使效果。但当前检察人员在办理公益诉讼案件过程中，运用最多的就是调阅卷宗、询问当事人和复制证据材料，调查方式过于简单，且未能有针对性地提前设置调查应对措施，缺乏必要程度的前瞻性和预见性，暴露出了其本身在执法办案中的局限性。

 二、公益诉讼调查核实权的保障措施

 1.制定公益诉讼工作规则。为公益诉讼工作查明案件事实，固定证据提供可适用、可操作的工作规则，确定公益诉讼调查核实权的具体内容、程序要求并加以必要的限制。规定检察机关在行使调查核实权时，调查措施增加强制性程序保障，原则上采取不具有强制性的查询、询问、调取、复制等手段收集证据及查明案件事实，但是被调查对象拒绝调查或不予配合调查时，检察机关可以采取强制查询、冻结、司法拘留等强制措施。为防止强制措施滥用，强制措施程序启动权可以赋予上级检察机关或本级检察机关负责人。对被调查单位或人员不配合调查时，根据情节，采取以下措施：赋予检察机关一定金额的司法处罚权，处罚金并可以强制从其账户划拨；对行政机关拒绝配合调查情况予以公告；建议主管机关履职等。

 2.构建公益诉讼检察机关与监察委员会衔接机制。具体而言，在办理公益诉讼案件中，检察机关行使调查核实权调取证据涉嫌相关渎职或其他犯罪的，案件证据及相关线索移送监察委员会，由监察委员会对涉嫌渎职犯罪进行调查，检察机关从监察委员会调取相关公益诉讼相关证据，提起公益诉讼或者督促履职；在办理贪污贿赂及渎职案件中，监察委员会发现案件涉及损害国家利益或社会公共利益的，可以向检察机关移送公益诉讼相关案件证据线索，便于检察机关履行公益诉讼职能。因此，构建公益诉讼检察机关与监察委员会衔接机制，可以实现检察机关调查核实权与监察委员会调查权互补性，从而取得维护公共利益和打击职务犯罪目的的双赢。

 3.与司法警察建立配合机制。司法警察是检察机关唯一能采取保护性、防护性措施的专门队伍。要充分发挥司法警察的保障性职能，为公益诉讼活动提供强有力的后盾。公益诉讼检察部门应当与司法警察制定调查核实工作预案和实施方案。司法警察应根据公益诉讼工作的部署和安排，提供警务保障，协助调查取证，固定案件证据，维护现场办案秩序，预防、制止妨碍开展公益诉讼的违法犯罪行为，处置突发事件，保障公益诉讼活动顺利进行。

 4.设立公益诉讼案件调查专项资金。公益诉讼涉及食品药品安全、生态资源和环境保护、国有财产损失等领域案件往往要确认公益损害范围及大小，调查取证成本高，评估、鉴定费用昂贵。设立公益诉讼案件专项资金，有利于保障检察机关调查核实权独立行使，减少经费短缺的后顾之忧。关于资金来源问题，建议设置中央政法专项办案资金，直接拨款到省市级检察机关，再依据需要拨付至基层检察机关。上一级检察机关对资金使用履行监督职责，并对公益诉讼专案经费用途进行严格限制，不得随意挪作他用，只能专款专用，防止出现办案资金紧张问题。

 5.增强公益诉讼检察人员调查核实能力。积极转变以往民行部门办案人员数量少、办案能力不足的现状，建立成立专门公益诉讼内设机构或办案组织，推进执法办案专业化建设，提高公益诉讼案件的办理效率和办理质量。公益诉讼检察人员要更新办案理念，改变办案方式，充分行使调查核实权。加强与环境、市场监管、国土等行政机关的沟通联系，通过建立联席机制，开展各领域公益诉讼工作协作，深入学习环境保护、生态资源、食品药品安全、国有土地领域专业性知识，增加专业知识储备。邀请专家学者以及公安、法院执法人员进行培训交流，就检察机关提起公益诉讼的证据规则、法律适用等问题进行探讨，借助外部力量研究破解公益诉讼调查取证办案实践中出现的新情况、新问题。