重大监督事项案件化办理的若干问题思考
熊焰*
人民检察院依法对刑事诉讼活动进行法律监督是宪法赋予检察机关的职能。如何做强、做实、做优法律监督主业是检察机关开创新时代检察工作新局面临的重大课题。高检院张军检察长强调，“法律监督要抓业务，就是要抓办案。要在办案中监督、在监督中办案。不能就案办案，要有政治智慧、法律智慧。”这一系列新时代的新理念、新观点、新要求，为我们开展新时代检察工作提供了强有力的理论指引。为进一步思考检察工作如何在强化法律监督主责主业上谋取新的发展机遇，满足新时代人民群众的法治需求，维护社会公平正义，本文就重大监督事项案件化办理的有关问题进行初步探讨。
一、重大监督事项案件化办理的内涵
重大监督事项案件化内涵的界定不应局限于侦查活动监督领域或者诉讼监督领域，应从整个检察监督体系的范畴内去探索。检察监督体系是一个全面开放的体系，而检察监督事项涉及多个领域、多种类型、多个违法情形，如果将全部监督事项都进行案件化办理，则既不能区分监督重点，又耗费大量的司法资源，因此科学合理地确定重大监督事项的范围就显得十分必要。尽管针对重大监督事项的界定一直存在认识差异，笔者认为对“重大监督事项”的理解更偏向于根据违法行为来确定，即按照比例原则，具体把握四个要点：一是违法行为的严重程度；二是违法事实查证的难易程度；三是违法行为的恶劣程度；四是监督措施的严厉程度。主要是指对侦查活动监督中的重大事项，包括以下几个方面：
（一）针对严重的违法取证行为。根据《刑事诉讼法》及有关司法解释等规定，侦查机关应当依照法定程序开展侦查，收集、调取能够证实犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。违法取证手段导致证据合法性有疑问或者可能成为非法证据时，针对这种违法取证行为要列为重大监督事项。
（二）针对严重的侵害当事人人身权利、财产权利的侦查行为。《刑法》坚持惩罚犯罪与保障人权并重，对滥用侦查权，违法采取强制措施，严重侵害当事人人身权利、财产权利的违法侦查行为，要强化监督。
（三）针对严重侵害当事人诉讼权益的侦查行为。对与侵害当事人辩护权等性质恶略、情节严重、严重影响程序公正性的违法行为，应当列为重大监督事项。
而对于“案件化”的理解，在司法实务中，普通案件化的外在表现形式为案件办理的程序化，即司法活动必须按照法定程序进行; 内在表现形式为证据化，即司法活动必须围绕证据体系来保障开展。重大监督事项并不是传统意义上的案件，就是要把它当作“案件”来办理，具体把握以下四项要素：
（一）重大监督事项办理过程的案卷化。案卷既是案件的载体，也是检察官办案过程和行为的客观记载。实现侦查监督事项的案件化，首先，要求检察官办理侦查监督事项的过程和行为必须全程留痕并形成各种内、外部文书；其次，内、外部文书以及办案人员收集、调取的相关证据材料等，必须组装成卷、案结归档。案卷化改革的目的，是以检察官职务行为全程留痕的方式，促进检察机关侦查监督事项办理过程的规范化。
（二）重大监督事项调查结果的证据化。证据是司法办案的基础，实现监督案件化转型，必须完善证据规则，建立证据标准体系。虽然重大监督事项总体上属于程序性违法事项，但类型却是多样化的，既有对立案、撤案活动的监督，又有对侦查违法行为的监督，还有对阻碍诉讼权利行使的监督等。每种监督事项的违法标准不同，证明要求也不尽相同。如对于羁押期限违法，一般为自由证明，无须适用严格的调查程序且仅需满足较低证明标准即可；而对于非法证据排除，应当采取严格证明，必须经过严格的调查核实程序，证明侦查取证行为违法。因此，重大监督事项案件化必须针对不同证明结果设立不同事项建立差异化的证据规则，包括证据种类和范围、证明力大小、取证方式、证明标准等。强调监督事项调查结果的证据化，目的是增强检察机关侦查监督结论的合理性，进而增强侦查监督结论的权威性。
（三）重大监督事项办理流程的程序化。程序化是司法办案活动最重要的外在特征。监督事项案件化首先是程序化，即应有一套严密的程序，而不是“随意性”的监督，必须按正当程序来运行，需统一监督的范围、步骤、方式和方法，从而确保监督的正当性。同时，重大监督事项程序不是案件办理程序，不能用诉讼程序代替，要树立“线索”、“办案”观念，形成涵盖监督线索管理、立案、调查核实、处理等全过程、全方位的工作程序，通过合理完整的程序设置，使诉讼监督工作有具体明确的推行重大监督事项办理流程的程序化，目的是确保其办理过程的规范化，并确保其结论作出的正确性。
（四）重大监督事项决定宣告的仪式化。诉讼程序的重要特征在于其规范性和仪式性，而规范化和仪式化的诉讼程序反过来会增强其决定的权威性。推行重大监督事项的案件化，实质就是主张侦查监督权行使方式的诉讼化，即以诉讼化的方式行使侦查监督权，核心是建立健全对侦查人员诉讼违法行为的调查核实机制，让调查核实的过程成为监督的重要内容和途径，这意味着侦查监督部门一旦经过调查核实得出结论，其侦查监督决定的宣告应当采取一种仪式化的程序来进行，达到提升监督权威的目的。
二、重大监督事项案件化办理的实践价值
重大监督事项案件化办理的实践价值主要针对侦查机关、检察机关、审判机关三个方面而言：
（一）就侦查机关而言：改变了传统消极被监督理念，促使侦查机关自觉接受监督，逐渐建立了良性的检警共赢关系。通过开展重大监督事项案件化办理，以法定的手段和标准展开调查，以严格的监督标准认定事实、以正式的决定形式宣告，实现规范办案的全过程，更容易让侦查机关对检察机关决定产生尊重和认同。这种良性的检警关系使得侦查机关处于一种追诉犯罪中擅于相互配合、在监督过程中乐于支持、在相互制约中常于互动的关系，防止侦查活动偏离刑事诉讼目标，和检察机关形成一道既能有效指控犯罪，又能有效保障人权的合力。
（二）就检察机关而言：增强检察监督的刚性和精确性。检察机关是法律监督机关，被宪法赋予了对刑事诉讼活动合法性的监督，须对刑事诉讼活动中的违法行为进行及时纠正。推行重大监督事项案件化办理模式，有利于检察机关进一步聚焦监督主责主业，使监督朝规范化方向发展。对侦查活动合法性进行监督是检察监督主责主业的重要内容，长期以来，侦查活动监督以办事模式开展工作，启动随意，程序不规范，评价标准不明确，监督质量不高。这些问题导致监督过程虚化、监督效力不高，影响并制约了法律监督职能的健康发展。聚焦监督主责主业，必须敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督。必须把监督工作放在更加突出的位置上，必须在“质”上下功夫。通过实行重大监督事项案件化办理模式，建立一整套严密的程序规范、证据规则和管理流程，提升监督的刚性和精确性，是强化监督主责主业、提高司法公信力的必然选择。
（三）就审判机关而言：防止非法证据进入审判环节，提升案件质量。检察机关通过调查核实侦查机关在侦查活动中出现的违法情形，依照法律法规排除非法证据，严把证据关口，降低非法证据“带病进入”进入审判环节的几率。同时在上游阶段减少审判人员对证据真实性、合法性、关联性的审查时间，提高诉讼效率，提高案件审理质量，有效避免冤假错案的形成，提升法治化水平，提高人民群众对司法的信任度，让每一个人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义。
三、重大监督事项案件化办理的困境
通过分析实践价值，发现推行重大监督事项案件化办理存在以下诸多方面的问题：
（一）重大监督事项的范围标准不一，监督质量不高。目前，将侦查监督事项“案件化”办理，固然可以强化监督意识、规范监督工作、提高监督品质，但“案件化”同时也意味着更加复杂和严谨的程序，必然耗费更多的时间、精力和司法资源。当前，基层检察机关侦查监督部门人案矛盾十分突出，大大小小的侦查监督事项全部都案件化办理，既没必要也不可能实现，因此，合理确定重大监督事项案件化的范围是推进此项工作面临的首要问题。当前侦查监督事项涉及的内容繁多、情形也比较复杂，既有对立案、撤案活动的监督，又有对侦查违法行为的监督；既有程序性违法事项的监督，也有实体性事项的监督。因此，有必要分清主次、突出重点，结合诉讼行为违法的严重程度和监督措施的严厉程度，来合理确定重大监督事项案件化的范围。“重大监督事项”范围如何科学设定，仍需要在试点过程中不断明晰。
（二）监督手段有限，缺乏强制性，调查核实难。检察机关要想履行好监督职能，享有有力的调查核实权非常重要。目前对重大监督事项调查核实的手段主要有两种，一是询问有关办案人员、行政执法人员、证人等，二是要求有关行政执法部门协助提供相关材料。现行监督方式多属于程序性监督，不具有强制性，行使调查核实权中多处于被动地位，受制于当事人的不配合和行政部门的推诿扯皮，而最终调查核实结果后提出纠正意见刚性不足，需要被监督机关的配合，监督强制手段不足，造成监督执行力不强、权威性不高。
（三）运行程序不规范，监督流程尚未顺畅。监督事项案件化在案件办理形式上缺乏合理的案件管理流程，缺乏一套从进行立案登记，实行案号管理，建立从线索受理、立案、调查核实、审核决定、实施监督、跟踪反馈、结案归档的完整流程管理制度来统一指导，且节点环节繁多，各环节所需法律文书样式存在空白摸索阶段，高度依赖承办人的主观能动性。
四、重大监督事项案件化办理的完善路径
（一）加强顶层设计，统一执法标准。针对当前适用侦查监督事项涉及内容繁多、情形复杂，既有程序性违法事项的监督，也有实体性事项的监督。根据比例原则，结合行为违法的严重程度和惩罚措施的严厉程度来确定监督事项案件化的范围，对于轻微诉讼违法行为，没有必要进行案件化管理，对于重大诉讼违法行为，有必要建立案件化办理模式。通过出台规范性文件，合理确定范围，规定监督方式方法，力图通过工作指引、办案指南等形式，既梳理监督事项的规则体系又明确监督案件的证明要求。
(二)立足内设机构改革，创新办案模式。结合当前进行的机构改革，在已有传统的侦查监督部门主要履行立案监督、侦查活动监督、两法衔接监督移送的职责，其余各个内设部门按阶段履行法律监督的模式，探索集中办案力量设置专门的监督部门履行全链条式监督职责，聚焦监督主责主业，改变原先案多人少，重办案轻监督、重复监督的窘境。
（三）规范办案程序，探索建立智能化流程管理。探索在全国检察机关统一业务应用系统中，运用现代科技手段，实现执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督，嵌入了一个纵横贯通、互联互通的智能网络平台，完善案卡设置、增加节点流程、设置监督监控功能、规范监督流程等问题，在不增加工作负担的前提下对已有软件流程进行升级改造、对统计报表进行修改完善善，打造普通案件应用和办理重大监督事项案件化办理共通的信息平台，专案专办，避免重复监督。